Dudek, Wojciechowski: Radosna twórczość legislacyjna

Polityków niewiele nauczyło doświadczenia Polskiego Ładu, wielkiej reformy systemowej przygotowanej przez rząd Mateusza Morawieckiego. Ówczesna opozycja mocno krytykowała ten projekt, przede wszystkim za podważanie reguł stanowienia prawa.

W centrum uwagi była składka na ubezpieczenie zdrowotne. Składka jedynie z nazwy, ponieważ z punktu ekonomicznego to prosty podatek zdrowotny, który można było odliczać od podatku dochodowego. Wprowadzono ją w 1999 r. w ramach pakietu reform rządu premiera Buzka i wicepremiera Balcerowicza. Składka była proporcjonalna do osiąganego przychodu, a nie do ryzyka zdrowotnego.

Rząd Morawieckiego rozszerzył procentową składkę zdrowotną na działalność gospodarczą, naliczaną od dochodu przedsiębiorcy. I tu pojawiły się problemy z jej rozliczaniem. Obecnie koalicja rządowa stara się tę anomalię naprawić. System dziś jest tak skomplikowany, że wyjęcie jednego elementu powoduje zaburzenia w całej konstrukcji i wywołuje niezamierzone efekty.

Przykładem radosnej twórczości legislacyjnej stał się ostatnio projekt rzekomej naprawy składki zdrowotnej autorstwa Polski 2050 – Trzeciej Drogi. Co ciekawe, firmuje go Ryszard Petru, który w sensowny sposób piętnował fałszywe uproszenia Konfederacji. Dziś poseł Polski 2050 wpadł w tę samą pułapkę zapowiadania reform bez rzetelnych analiz.

Na czym polega radosna twórczość, która ma rzekomo realizować umowę koalicyjną?

Brak powszechności

Główny założeniem ustawy ma być zrównanie prawa wszystkich ubezpieczonych, czego projekt rządowy nie czyni. Jeśli obniżamy, to dla wszystkich, nie tylko dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Propozycja Petru uwzględnia to tylko pozornie. Pomija np. milion rolników, którzy (wedlug wyliczeń Łukasza Kozłowskiego) płacą obecnie ok. 9 zł miesięcznie składki zdrowotnej. Nadal w systemie pozostają wyjątki, gdzie składka naliczana jest jako 9 proc. podstawy.

Wydawałoby się po przeczytaniu uzasadnienia do projektowanej ustawy, że ma ona realizować zasadę sprawiedliwości, która może być rozumiana jak proporcjonalne lub progresywne obciążenie dochodów. Mamy tu jednak do czynienia z fałszywą progresywnością. Najniższa stawka – 300 zł – jest wyższa dla osób o najniższych dochodach, np. tych pracujących na cześć etatu, niż obecne obciążania. A najwyższa stawka – 700 zł – jest dużo niższa niż obecne stawki dla osób o wysokich dochodach. Przy czym średnio w skali roku niemal nikt nie zapłaci składki 700 zł, bo rośnie ona stopniowo w ciągu roku.

Na przykład zarabiający rocznie 1 mln zł (czyli ok. 83 tys. zł miesięcznie) płaci obecnie średnio ok. 7287 zł składki miesięcznie, co stanowi 8,7 proc. jego wynagrodzenia, a po reformie płaciłby 637 zł miesięcznie (0,8 proc. wynagrodzenia). Czyli ponaddziesięciokrotnie mniej. Nie nam tu rozstrzygać, co jest sprawiedliwe, a co nie, ale ta reforma jest niewątpliwie najkorzystniejsza dla osób o najwyższych dochodach.

Jednak w wielu przypadkach podatnicy osiągający niskie dochody stracą na tych rozwiązaniach. Przykładowo: emeryt ze świadczeniem minimalnym, osoba na ½ etatu czy przedsiębiorca, który ma wysokie przychody i jednocześnie stratę, mają składkę naliczaną od płacy minimalnej.

Opłata zdrowotna

Samo zryczałtowanie, czyli kwotowe określenie stawek, jest archaizmem podatkowym. Przed Polskim Ładem zryczałtowana składka zdrowotna krytykowana była za to, że jest zbyt wysoka dla małej działalności gospodarczej. Podnoszono także to, że nie odzwierciedla sytuacji ekonomicznej przedsiębiorców – właśnie ze względu na swój ryczałtowy charakter. Jej zaletą była niewątpliwa prostota rozliczeń, każdy wiedział, ile zapłacić co miesiąc. Reforma Petru ją przywraca, ale w wersji trzech nowych ryczałtów zależnych od dochodów.

Odejście od obecnego rozwiązania oznacza to, że podatek zdrowotny zostaje zastąpiony opłatą zdrowotną, czyli najbardziej archaiczną wersją opodatkowania. Owszem, opłaty są stosowane w prostych opłatach lokalnych, ale już coraz więcej z nich staje się zależne od innych zmiennych, np. stawka za wywóz śmieci powiązana jest ze zużyciem wody. Rozwiązanie ryczałtowe, oparte na trzech stawkach, które miało stworzyć pozory mocnej progresji, ma ten mankament, że każdorazowa waloryzacja stawek będzie co roku wymagała zmian prawa.

Powrót do ryczałtowości to krok w tył, jeśli bowiem słusznie uznamy tę składkę za podatek, to tym bardziej należałoby zastosować podatkowe formy rozliczeń, czyli wprowadzić składkę wprost do skali podatkowej, nie kwoty i progi, tylko stawki procentowe i progi. Tymczasem dla składki zdrowotnej mamy zupełnie niepotrzebnie wprowadzane nowe progi podatkowe (85 tys./300 tys. zł), inne niż dla PIT (120 tys. zł).

Wrzutka bez OCR

Tak zwane wrzutki poselskie były mocno krytykowane przez partie obecnej koalicji w okresie rządów PiS. Przede wszystkim dlatego, że te rozwiązania nie zawierały zaawansowanych ocen skutków regulacji (OSR). Dziś projekt składki zdrowotnej dotyczy skomplikowanej materii o złożonych zależnościach i konsekwencjach. Dotyczy ponad 25 mln ubezpieczonych, istotnej części finansów publicznych, bo dochody składkowe w ubezpieczeniu zdrowotnym to obecnie w skali roku ponad 1/10 wszystkich wpływów podatkowo-składkowych w finansach publicznych.

Tak istotna zmiana, niezależnie od trybu jej wnoszenie do Sejmu, powinna zawierać szczegółowe OSR co najmniej na dziesięć lat do przodu i szczegółowy opis prognoz i wyliczeń. Zamiast tego mamy półtorej strony tekstu z wyrwanymi z kontekstu liczbami, bez wyjaśnienia przyjętych założeń, który ma rzekomo prezentować „skutki finansowe” projektu. Te wyliczenia to przykry żart z oceny skutków regulacji i powagi tak istotnego projektu. OSR na poziomie TikToka.

Błędne wyliczenia

Jednak nawet te szczątkowe i bardzo ogólne wyliczenia są w dużym stopniu błędne. Z projektu wynika, że zaproponowane obniżenie składki zdrowotnej zwiększy dziurę finansową w NFZ o ok. 15 mld zł. Według wyliczeń autorów nowy system będzie generował dochody w kwocie 144 mld zł rocznie. Kwotę tę wyliczono, porównując ją z wpływami ze składek do NFZ w 2025 r. I tu pojawia się pierwszy poważny błąd. Zgodnie z projektem planu finansowego NFZ dochody składkowe w 2025 r. wyniosą 173 mld zł. Czyli dziura „PL2050” rośnie dwukrotnie do poziomu 29 mld zł rocznie.

Zgodnie z zapisami ustawy ryczałtowa składka zdrowotna rośnie z 300 zł do 525 zł, kiedy łączny przychód ubezpieczonego przekroczy 85 tys. zł, a następnie do 700 zł miesięcznie, jeżeli łączny przychód przekroczy 300 tys. zł. Płatnik składki co miesiąc będzie sprawdzał, ile wynosi łączne wynagrodzenie pracownika od początku roku, jeżeli w danym miesiącu przekroczy ono próg, to za ten miesiąc będzie uiszczana wyższa składka zdrowotna. Jednak w systemie nie będzie rozliczenia rocznego. I tu jest problem powodujący, że obliczenia są rażąco błędne.

Pracownik zarabiający średnie wynagrodzenie, czyli 7155 zł miesięcznie, zapłaci średnio 319 zł składki, podczas gdy jego roczne wynagrodzenie przekracza 85 tys. zł i wskazywałoby na składkę 525 zł. Czyli jego składka jest aż o 40 proc. niższa niż 525 zł. W istocie większość ubezpieczonych zapłaci składkę niewiele większą od minimalnych 300 zł. To oznacza, że ok. 80 proc. wszystkich ubezpieczonych płacących składki (łącznie z emerytami i rencistami) zapłaci składkę w przedziale 300–320 zł.

Zakładając skrajnie optymistycznie, że średnia składka wyniesie 350 zł miesięcznie, to łączne przychody NFZ nie przekroczą 110 mld zł. To oznacza, że prawdziwa dodatkowa dziura generowana w NFZ z tytułu tego projektu to ponad 63 mld zł (173–110). To oznacza, że prawdziwe koszty projektu obniżenia składki zdrowotnej przez partię Polska 2050 są ponadczterokrotnie wyższe, niż oszacowali autorzy projektu.

Rzekome źródła finansowania

Pozytywne jest to, że autorzy próbowali wymienić źródła finansowania ubytku dochodów finansów państwa przy zachowaniu wydatków na ochronę zdrowia. Jednak wymienione działania mające generować oszczędności są bardzo ogólnikowe i życzeniowe, w wielu przypadkach nierealne i błędnie skalkulowane. Mityczna redukcja zatrudnienia w administracji pozostaje pobożnym życzeniem. Ponadto zyskanie 3 mld zł przy jednoczesnych podwyżkach wynagrodzeń jest mało realne.

Autorzy wpisali też znaczące oszczędności, ponad 8 mld zł rocznie, w związku z lepszym zarządzaniem mieniem państwowym. Ogromna kwota i brak szczegółów, jak ją osiągnąć. Ponadto autorzy oszacowali rzekome oszczędności 8 mld zł w funduszu przeciwdziałania Covid-19 poprzez częściową redukcję wydatków. Znowu brak konkretów, jakie wydatki, jakie programy zostaną obcięte. Zresztą ten fundusz nie ma żadnych własnych środków, tam nie ma dochodów, jest jedynie ukryty dług.

Co jest również istotne, ta liczba to nie jest szacunek Instytutu Finansów Publicznych. Prawdziwą liczbą, pochodząca z analiz IFP, są dodatkowe koszty obsługi zadłużenia w PFR i BGK w kwocie 1,5–2 mld zł. Jednak tej kwoty nie da się oszczędzić, ponieważ są to odsetki od długu już zaciągniętego i spłacanego do 2042 r. Nie da się ich nie spłacać.

Autorzy projektu wskazują również na efekty uszczelnienia systemu podatkowego. To również jest liczba życzeniowa. Jednak nawet PIS zaprzestał ex ante uwzględniać efekty uszczelniania systemu podatkowego, co zresztą rekomendowała Komisja Europejska. Już od kilku lat w regule wydatkowej nie wpisuje się tych efektów z góry, a jedynie wówczas, kiedy ex post z rachunku luki VAT-owskiej wynika, że są efekty uszczelniania. W obecnych uregulowaniach po prostu nie można tego wpisywać jako źródła finansowania.

Właśnie wobec Polski zainicjowano unijną procedurę nadmiernego deficytu. Musimy zredukować deficyt w ciągu kilku lat o co najmniej 90 mld zł. Jednocześnie mamy ogromne wydatki zbrojeniowe, ogromną lukę finansową w systemie ochrony zdrowia i wyzwania w systemie edukacji.

Dyskusja? Tylko oparta na danych

Debata o różnych rozwiązaniach w systemie podatkowo-składkowym jest potrzebna, bo polski system podatkowo-składkowy jest jednym z bardziej skomplikowanych we wszystkich krajach OECD. Istotne zmiany systemowe, które dotykają miliony podatników, setki miliardów dochodów finansów publicznych nie mogą być jednak przeprowadzane w trybie licytacji wyborczej. To powinny być projekty rządowe lub eksperckie, które są wynikiem odpowiednich analiz i konsultacji.

Obecnie Ministerstwo Finansów ma monopol na jednostkowe dane pozwalające w sposób szczegółowy analizować różne propozycje zmian w systemie podatkowo-składkowym. W celu poprawy jakości debaty publicznej musimy opracować program otwierania danych dla naukowców w celu poprawy formułowania polityk publicznych.

Ten projekt powinien natychmiast być wycofany z dalszego procedowania w Sejmie. Jego poprawianie i łatanie skończy się „Polskim Ładem 2050”. Zostawmy specjalistom tworzenie skomplikowanych rozwiązań systemowych, szczególnie w zakresie systemu podatkowo-składkowego, który musi być spójny jako całość.