Do RPO wpływają skargi z zarzutem niezgodności z konstytucją ustawy z 16 sierpnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku oraz ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, czyli tzw. warzywniaka (dalej jako ustawa).  

Czytaj też: "Warzywniak" wchodzi w życie, klient instytucji finansowych z lepszą ochroną

Prawo nie może działać wstecz

Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, do których odwołuje się art. 43 nowelizacji, stanowi w art. 12a, że kara pieniężna, w przypadkach określonych w tej ustawie, w przepisach ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lub w przepisach odrębnych ustaw, może być nałożona przez Komisję Nadzoru Finansowego także na podmiot, któremu wygasło zezwolenie na prowadzenie działalności, z którą wiąże się naruszenie, albo któremu cofnięto zezwolenie na działalność, oraz na podmiot, który wykreślono z rejestru uprawniającego do prowadzenia działalności, z którą wiąże się naruszenie. 

Z kolei art. 12b stanowi, że kara pieniężna nakładana przez KNF na podstawie tej ustawy, przepisów ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, lub przepisów odrębnych ustaw, może zostać nałożona odrębnie za każdy czyn objęty postępowaniem.

Wnioskodawcy uważają, że uregulowanie to narusza wzorce konstytucyjne, zwłaszcza:

• art. 2 Konstytucji RP, z którego wyprowadzane są zasady pochodne, tj. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, z której z kolei wywodzony jest zakaz retroakcji, rozumiany jako niemożność wprowadzania przez ustawodawcę nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych, zasada poprawnej legislacji i zasada racjonalnego działania ustawodawcy;
• art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, tj. zasadę wolności działalności gospodarczej w związku z zasadą jej ograniczenia ze względu na ważny interes publiczny; 
• art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasadę ochrony praw i wolności; 
• art. 42 ust.1 Konstytucji, tj. zasadę gwarantującą prawo do obrony i domniemanie niewinności;
• art. 64 Konstytucji RP, tj. zasadę ochrony własności i praw majątkowych.

Wnioskodawcy wykazują, że art. 43 wymaga konfrontacji z zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza z zasadą niedziałania prawa wstecz, która stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. W ich ocenie postanowienia tego przepisu: 

• mają retroaktywny skutek w postaci stosowania nowej przesłanki podmiotowej wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, powodując możliwość nałożenia kary na podmioty, które przed wejściem w życie odpowiedzialności nie podlegały;
• mają retroaktywny skutek w postaci zaostrzenia wymiaru kary wymierzanej tym podmiotom w stosunku do wymiaru, który obowiązywał przed wejściem ustawy w życie; 
• prowadzą do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia praw majątkowych i swobody działalności gospodarczej ww. podmiotów;
• są skonstruowane w sposób wadliwy, uniemożliwiający prawidłowe stosowanie wobec ww. podmiotów.

Zdaniem wnioskodawców art. 12a ustawy o nadzorze finansowym narusza zasadę poprawnej legislacji i określoności prawa, albowiem przyznaje organowi nadzoru możliwość nakładania kar pieniężnych, o których mowa „w przepisach odrębnych ustaw". Ustawodawca, w ich ocenie „nie dookreślił, o jakie ustawy tutaj chodzi. 

Zobacz też szkolenie online w LEX: Praktyczny wpływ "Warzywniaka" na działalność KNF >

Ochrona klientów banku nie uzasadnia naruszeń konstytucji

RPO podziela stanowisko wnioskodawców, że kwestionowane przez nich uregulowania są sprzeczne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi i wymagają zmiany.  W jego opinii celem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku i ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - jak wynika z uzasadnienia jej projektu -  jest wprawdzie ochrona klientów instytucji finansowych oraz ochrona akcjonariuszy mniejszościowych, ale nie uzasadnia to jednak pozostawania w obrocie prawnym aktu prawnego naruszającego normy wyższego rzędu.

Zobacz też szkolenie online: Praktyczne aspekty zmian wprowadzonych przez tzw. Warzywniak w sektorze spółek publicznych >

Zasada lex retro non agit jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie utrzymuje się pogląd, w świetle którego ta zasada, choć niewyrażona bezpośrednio w Konstytucji RP, stanowi podstawę porządku prawnego. Zasada niedziałania prawa wstecz, jako dyrektywa legislacyjna skierowana pod adresem organów stanowiących prawo, zawiera zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm prawnych. 

Bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, może stanowić zagrożenie w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy innych podmiotów do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa (wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, wyrok TK z 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07).

RPO zgodził się z wnioskodawcami również w zakresie naruszenia zasady państwa prawnego, która wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce.

Każda regulacja prawna, nawet o charakterze ustawowym, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, musi spełniać wymóg dostatecznej określoności. Należy przez to rozumieć przestrzeganie zasad przyzwoitej legislacji, co ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności.

Czytaj też w LEX: Wzmocnienia odporności i zwiększenia stabilności systemu finansowego w świetle ustawy w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku >

RPO rozumie, że opisana zmiana przepisów została wymuszona  negatywnymi zdarzeniami na rynku finansowym z ostatnich lat (sprawa GetBeck S.A., upadłość Idea Banku S.A., Getin Noble Bank S.A.). Wykazały one brak systemowych rozwiązań służących ochronie interesów inwestorów. Jednakże naprawa tej sytuacji nie może następować z naruszeniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego.

RPO zwrócił się do ministra finansów o podjęcie działań w celu wyeliminowania tych przepisów z porządku prawnego.