Czy USA czeka kryzys budżetowy?

Relację długu publicznego do PKB stosuje się do pomiaru zdolności kraju do spłacania długu. Znajduje to odzwierciedlenie w kosztach finansowania zewnętrznego kraju i rentowności obligacji rządowych. W 2023 r. Stany Zjednoczone odnotowały dług publiczny w wysokości 122,30 proc. PKB. W latach 1950–2023 współczynnik długu federalnego do PKB w Stanach Zjednoczonych wynosił średnio 65,70 proc. PKB, osiągając najwyższy w historii poziom 126,30 proc. PKB w 2020 r. i rekordowo niski poziom 31,80 proc. PKB w 1981 r.

Trochę historii

Nakłady na zbrojenia podczas II wojny światowej doprowadziły do bezprecedensowego zaciągania pożyczek, tak że w 1946 r. zadłużenie wzrosło do ponad 100 proc. PKB. W ciągu następnych 30 lat trwały wzrost gospodarczy stopniowo zredukował zadłużenie jako procent PKB, pomimo kosztownych wojen w Korei i Wietnamie oraz ustanowienia programów ubezpieczeniowych Medicare i Medicaid. W latach 80. XX w. administracja Ronalda Reagana znacznie zwiększyła wydatki na obronność i radykalnie obniżyła podatki, co zapoczątkowało nowy okres rosnącego zadłużenia. W latach 90. odprężenie po rozpadzie Związku Sowieckiego pozwoliło zredukować wydatki wojskowe. W połączeniu z podwyżką podatków i boomem gospodarczym pozwoliło to zmniejszyć zadłużenie jako procent PKB. Od 1998 r. przez cztery kolejne lata USA notowały nadwyżkę budżetową. Deficyty powróciły za prezydentury George’a W. Busha, który potrzebował pieniędzy na finansowanie wojen w Afganistanie i Iraku.

Ostatnie dwudziestolecie

W ciągu ostatnich 20 lat rząd Stanów Zjednoczonych tylko raz odnotował nadwyżkę salda pierwotnego, podczas gdy w drugiej połowie lat 90. XX w. nadwyżki pierwotne były normą. W konsekwencji również dług publiczny rośnie od z górą 20 lat. W latach 2003–2023 podwoił się, mimo korzystnego środowiska stóp procentowych, które były znacznie poniżej poziomu wzrostu gospodarczego. Dwa kluczowe zdarzenia, które złożyły się na ten wzrost to światowy kryzys finansowy (2007–2010) i kryzys pandemiczny (2019–2023). Wówczas zadłużenie skoczyło odpowiednio o 30 i 25 pkt proc. Ogromne wydatki federalne podczas pandemii COVID-19 – rząd wydał biliony dolarów na ożywienie słabnącej gospodarki – doprowadziły poziom długu do historycznych maksimów. W 2023 r. PKB wyniósł 26,97 bln dol., czyli o jedną trzecią mniej niż dług (33,17 bln dol.), który według prognoz ma się podwoić w ciągu najbliższych 30 lat.

Wysoki rating kredytowy

USA cieszą się prestiżem globalnej potęgi gospodarczej, a dolar ma status głównej światowej waluty rezerwowej. Dzięki temu amerykański dług ma wysoki rating wiarygodności. Inwestorzy, w tym banki centralne na całym świecie, trzymają aktywa denominowane w dolarach, takie jak amerykańskie bony skarbowe, banknoty i obligacje, ze względu na ich bezpieczeństwo. Notabene, do największych wierzycieli rządowych USA należą: Japonia, Chiny i Wielka Brytania.

Mimo wysokiego ratingu kredytowego, Stany Zjednoczone co kilka lat dotyka kryzys, który polega na tym, że Departament Skarbu osiąga ustalony przez Kongres limit zadłużenia. Ostatnio taka sytuacja miała miejsce w styczniu 2023 r. Kongres może wówczas albo podnieść limit, albo go zawiesić. W czerwcu 2023 r. kongresmeni głosowali za zawieszeniem pułapu do stycznia 2025 r.

Składowe budżetu

Około jedną trzecią zadłużenia federalnego stanowią zobowiązania wobec agencji rządowych (intragovernmental debt), a około dwie trzecie – wobec pozostałych (public debt) wierzycieli zarówno krajowych, jak i zagranicznych. Budżet federalny składa się z wydatków obowiązkowych i uznaniowych oraz odsetek od długu. Większość stanowią wydatki obowiązkowe, które realizuje się automatycznie. Obejmują one głównie ubezpieczenia, a także świadczenia dla kombatantów oraz emerytury cywilne i wojskowe. Wydatki uznaniowe Kongres musi natomiast co roku zatwierdzać w drodze przyznawania środków. Dzielą się one na wydatki związane z obronnością i pozostałe (m.in. edukacja, transport, mieszkania, świadczenia dla kombatantów).

Biuro Budżetowe Kongresu przewiduje, że głównymi czynnikami napędzającymi dług będą programy obowiązkowych wydatków, a więc ubezpieczenia społeczne i medyczne. Oczekuje się z jednej strony, że ich koszty będą rosły jako procent PKB w miarę starzenia się społeczeństwa i wzrostu nakładów na opiekę zdrowotną. Z drugiej strony, jeśli nie wybuchnie żaden konflikt zbrojny, w którym USA postanowią otwarcie interweniować, wydatki uznaniowe – a więc na obronność – pozostaną stałe jako udział w PKB.

W najbliższej przyszłości wzrosną natomiast odsetki od długu w relacji do PKB. Niedawno osiągnęły one najwyższy poziom od ponad 20 lat, po tym, jak Rezerwa Federalna podniosła stopy procentowe w celu zwalczania inflacji. W roku budżetowym 2023 odsetki netto od długu publicznego osiągnęły poziom 659 mld dol., czyli około 2,5 proc. PKB, a według przewidywań w ciągu najbliższych 30 lat wzrosną do prawie 7,5 proc.

Nowe źródła wydatków

Działając w porozumieniu z Republikanami, w 2017 r. prezydent Donald Trump podpisał Ustawę o obniżkach podatków i zatrudnieniu, argumentując, że redukcja obciążeń podatkowych pobudzi wzrost gospodarczy na tyle, aby zwiększyć dochody rządu i zrównoważyć budżet. Zdaniem jednak Biura Budżetowego Kongresu ustawa ta, uszczuplając federalne przychody, faktycznie zwiększy dług o około 1,8 bln dol. w ciągu następnych 10 lat.

Tymczasem wywodzący się z Demokratów prezydent Joe Biden podpisał się pod ustawami zwiększającymi wysiłek finansowy państwa. Wydatki przewidziane w ramach Ustawy o inwestycjach w infrastrukturę i zatrudnieniu oraz Ustawy o redukcji inflacji mogą kosztować bilion dolarów w ciągu następnej dekady. Biden częściowo umorzył także pożyczki studenckie. Ponadto nie należy zapominać, że w latach 2022–2023 wydatki USA na pomoc zagraniczną osiągnęły najwyższy poziom od 70 lat (choć stanowią one tylko niespełna 1 proc. całkowitych wydatków federalnych), ponieważ Stany Zjednoczone przekazały Ukrainie dziesiątki miliardów pomocy na walkę z rosyjską inwazją.

Zagrożenia

Obecnie dług federalny wynosi 34,59 bln dol. i jest mniej więcej o jedną trzecią większy niż PKB. Według różnych szacunków, przy obecnych proporcjach podatków i wydatków, wskaźnik zadłużenia do PKB wzrośnie w ciągu najbliższych 20 lat o kolejne 30–50 pkt proc. Uczyniłoby to amerykańską gospodarkę podatną na szoki zewnętrzne, ograniczając jej zdolność do radzenia sobie w razie pogorszenia koniunktury w przyszłości. Podważyłoby to stabilność programów opieki zdrowotnej i zabezpieczenia społecznego. Wzrost długu natomiast może wymusić ograniczenie aktywności militarnej i humanitarnej, stawiając pod znakiem zapytania globalne przywództwo USA. Istnieje też niebezpieczeństwo, że akumulacja długu w pewnym momencie zacznie spowalniać wzrost. Miałoby to konsekwencje fiskalne: z jednej strony obniżyłyby się przychody budżetowe, a z drugiej strony mogłyby wzrosnąć koszty obsługi zadłużenia, gdyż wierzyciele żądaliby wyższych odsetek. W 2023 r. średnia rentowność amerykańskiego długu wynosiła 2,97 proc. Według stanu na kwiecień 2024 r. obsługa zadłużenia kosztuje 624 mld dol., co stanowi 16 proc. całkowitych wydatków federalnych w roku budżetowym 2024.

Korekta fiskalna

Stany Zjednoczone stoją w obliczu rosnącej presji fiskalnej wynikającej z wydatków na opiekę zdrowotną i emerytury, a także potrzeb klimatycznych i obronnych. Starzenie się społeczeństwa, zmiany klimatyczne i wyższe realne stopy procentowe będą wymagały w przyszłości wyższych wydatków federalnych. Aby ustabilizować ścieżkę długu, potrzebna jest korekta fiskalna. Obcięcie wydatków na ważne programy społeczne, niezbędne do utrzymania poziomu życia obywateli, jest jednak trudne z politycznego punktu widzenia. Jeżeli zabezpieczenie społeczne i większość świadczeń w zakresie zdrowia publicznego miałyby być oszczędzone podczas korekty fiskalnej, wówczas to wydatki uznaniowe, a więc w dużej mierze te przeznaczone na obronność, musiałyby zostać poważnie ograniczone. Ważne, aby przed cięciami uchronić takie obszary, jak edukacja, badania naukowe i inwestycje publiczne, ponieważ są one niezbędne do utrzymania przyszłego wzrostu gospodarczego. Innym aspektem korekty fiskalnej byłoby podniesienie podatków. W Stanach Zjednoczonych dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych jako procent PKB należą do najniższych w OECD. Dlatego też jest sporo przestrzeni do zwiększania dochodów, zwłaszcza w sferze podatku od osób prawnych i podatków konsumpcyjnych.

Tendencja do zwiększania wydatków i niechęć do podnoszenia podatków rozpaliła dyskusję o zagrożeniach, jakie stwarza galopujący dług publiczny. USA wciąż płacą stosunkowo niskie odsetki ze względu na swoją wyjątkową pozycję w gospodarce światowej, ale to nie oznacza, że mogą nadal zadłużać się w takim tempie bez obaw o kryzys budżetowy.