Polski budżet (nie)przejrzysty. Nasz kraj obsunął się w niezależnym rankingu Open Budget Survey

Prowadzony od 2006 r. międzynarodowy program badawczy OBS służy kompleksowej ocenie narodowych systemów zarządzania finansami publicznymi z punktu widzenia przejrzystości i angażowania obywateli w procesy budżetowe. Mierzy dostęp obywateli do informacji i transparentności procedur budżetowych, poziom społecznej partycypacji i jakość instytucjonalnego nadzoru nad wydatkowaniem publicznych środków. Analizy służą m.in. przygotowaniu Open Budget Index – syntetycznego indeksu transparentności budżetowej stanowiącego podstawę międzynarodowych porównań, w tym także budowy rankingu krajów. Wyniki ogłaszane są co dwa lata.

Ostatnie dwa lata rządów PiS: „ograniczony dostęp do informacji budżetowej”

W ogłoszonej w środę w Waszyngtonie aktualnej edycji – OBS 2023 – znajdziemy faktyczną ocenę przejrzystości polskich finansów publicznych w ostatnich dwóch latach rządów PiS. Nie jest ona zbyt przychylna: nasz kraj znalazł się na 45 miejscu z 59 punktami na 100 możliwych, kwalifikując się do grupy krajów o ograniczonym dostępie do informacji budżetowej.

Choć zdobyta liczba punktów jest zbliżona do uzyskanej w poprzedniej edycji (60 pkt w OBS 2021), to odnotowany spadek o 9 miejsc w rankingu (36 pozycja OBS 2021), co świadczy o relatywnym regresie i braku efektywnych działań na rzecz poprawy transparentności procedur budżetowych w naszym kraju. W OBS 2019 Polska zajmowała miejsce 32.

Dla porównania:

• przeciętna światowa wartość indeksu wyniosła 45 pkt
• przeciętna wartość indeksu w krajach OECD to 67 pkt.
• przeciętna wartość indeksu w krajach Europy Zachodniej oraz w USA i Kanadzie to 71 pkt. (w ciągu dekady nieco spadła)
• przeciętna wartość indeksu w krajach Europy Wschodniej i Centralnej Azji to 58 pkt. (i w ostatniej dekadzie wzrosła)
• przeciętna wartość indeksu w krajach Wschodniej Azji, Pacyfiku oraz w Ameryce Łacińskiej wyniosła 51, zaś w południowej Azji – 34 (i znacząco spadła – jeszcze 8 lat temu było 46 pkt.)
• przeciętna wartość indeksu na Bliskim Wschodzie i w Afryce to 24.

Najlepszą globalną notę w kategorii przejrzystości budżetu uzyskała Gruzja (87 pkt.), wyprzedzając Nową Zelandię (87), Szwecję (85), RPA (83) i Mołdowę (81). Polskę wyraźnie wyprzedzili też m.in. Niemcy (76), Włosi (76), Francuzi (74), Słowacy (69), a nieznacznie – Czesi (62).

Polska tradycyjnie osiągnęła dobry wynik (82/100 pkt) w kategorii jakości instytucjonalnego nadzoru nad wydatkowaniem publicznych środków; de facto eksperci oceniają tu działalność sejmu i Najwyższej Izby Kontroli. Najlepszy wynik odnotowały w tym obszarze: Norwegia, Czechy i Korea Południowa, a Polska znalazła się na 8. miejscu razem z Francją i Szwecją.

W obszarze partycypacji społecznej w procesach budżetowych nasz kraj zdobył 20 pkt/100, czyli na poziomie Namibii i Sierra Leone, ale nie tak wiele niższym od przeciętnego w krajach OECD (24 – taki mają Czechy), a nieco wyższym od średniej globalnej (15). Tu liderem jest Korea Południowa (65), przed Nową Zelandią (55) i Wielką Brytanią (54).

Rekomendacje dla Polski

Ogłoszeniu wyników towarzyszą rekomendacje ekspertów dla poszczególnych krajów. W przypadku Polski zaleca się m.in.:

• opracowywanie i publikację tzw. Citizens Budget, czyli przystępnej dla obywateli wersji budżetu,
• publikację półrocznych sprawozdań z wykonania budżetu,
• dokonanie szeregu modyfikacji procedur budżetowych, skutkujących większą spójnością dokumentacji budżetowej,
• podjęcie działań na rzecz zwiększenia zakresu społecznej partycypacji w procedurach budżetowych.

Analitycy szczególnie rekomendują powołanie niezależnej instytucji fiskalnej, uznawanej obecnie za wyłaniający się standard, będący kluczowym elementem systemu zapewniania jakości procesów budżetowych, Miałby on odgrywać rolę „wartościowego, niezależnego i bezstronnego dostawcy informacji dla władzy wykonawczej i/lub parlamentu w trakcie procesów budżetowych”.

Szczegółowe rekomendacje dla poszczególnych władz w Polsce wyglądają tak:

[zalecenia dla Ministerstwa Finansów – MF, dla parlamentu – S, dla Najwyższej Izby Kontroli – NIK]

Jak czytamy w raporcie, „w celu uzyskania poprawy jakości procesów budżetowych rekomenduje się podjęcie następujących działań”:

w zakresie przejrzystości budżetowej:

• sporządzanie i publikację obywatelskiej wersji budżetu, tzw. Budżet Obywatelski (MF);
• publikację „Informacji o przebiegu wykonania budżetu państwa za I półrocze roku budżetowego” (MF);
• uwzględnienie w projekcie budżetu danych niefinansowych, określających niezbędne nakłady do poniesienia w roku budżetowym, prognozy dotyczące przyszłych zobowiązań rządu i długoterminowej stabilności finansowej. Dodatkowo należy podawać informacje na temat zobowiązań warunkowych, takich jak rządowe gwarancje kredytowe czy programy ubezpieczeniowe (MF);
• poprawę kompleksowości założeń budżetu państwa poprzez uzupełnienie istniejących prognoz makroekonomicznych o prognozy w zakresie kształtowania się stóp procentowych; przedstawianie szacunków całkowitych wydatków i dochodów oraz informacji o pożyczkach i długu rządowym w nadchodzącym roku budżetowym; oraz dodanie wieloletnich prognoz wydatków budżetowych (MF).

w zakresie partycypacji społecznej:

• wdrożenie pilotażowych mechanizmów monitorowania wykonania budżetu (MF);
• rozszerzenie mechanizmów partycypacji publicznej w procesie formułowania budżetu (MF);
• aktywną współpracę z organizacjami społecznymi reprezentującymi uboższe grupy społeczne i wykluczonych (MF);
• umożliwienie zainteresowanym organizacjom społeczeństwa obywatelskiego uczestnictwo w procedowaniu projektów budżetu w parlamencie (komisje sejmowe), przed ich zatwierdzeniem (S);
• umożliwienie zainteresowanym organizacjom społeczeństwa obywatelskiego uczestnictwo, z prawem głosu, w debacie dotyczącej analiz wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej przedstawianej przez NIK (S);
• ustanowienie formalnych mechanizmów udziału przedstawicieli organizacji obywatelskich w pracach kontrolnych (NIK).

w zakresie instytucjonalnego nadzorunad procesami budżetowymi:

• uczynienie przedmiotem debaty parlamentarnej projektów budżetu państwa, przed ich oficjalnym złożeniem przez rząd (S);
• systematyczną publikację, w tracie roku budżetowego, sprawozdań dotyczących analiz wykonywania budżetu przez właściwą komisją sejmową d/s budżetu (S);
• poddanie działań kontrolnych (audytorskich) NIK ocenie przez niezależną agencję.